【行业观察】县域地区弱势金融消费者群体权益保护工作问题研究

作者｜周涛供职于中国人民银行元宝山区支行，王萌供职于中国人民银行赤峰市中心支行

(资料图片)

责任编辑｜杨琪

普惠金融重点群体一直是金融消费者权益保护工作的主要对象。近年来，科技的发展使得金融产品打破了时间和空间的壁垒，消费者获得金融服务的机会和质量大幅提高。与此同时，弱势群体金融消费者权益保护工作面临新的问题，尤其是在经济不发达的县域地区，经济基础和金融体系相对薄弱，在普惠金融重点群体中，老年人、残疾人等限制民事行为能力人或无民事行为能力人的相关投诉日益增多。电信网络诈骗、非法集资等案件数量增加、涉事金额高。

如“木桶理论”所揭示的原理，最终起决定作用的不是99%的长条木板，而是取决于最短的那条木板。对弱势群体的保护水平，是衡量一个国家、一个地区金融消费者权益保护水平的关键。加强金融消费者中的弱势群体保护，对经济欠发达地区金融业的健康稳定发展有着深远意义。

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元宝山区经济金融具体情况

元宝山区是内蒙古自治区赤峰市所属辖区，位于赤峰市东南部，总面积952.14平方公里，辖5个镇。截至2022年末，全区常住人口27.81万人，其中，城镇人口21.52万人，乡村人口6.29万人。2022年，地区生产总值完成207.7亿元，同比增长1.2%。全区有包括2家地方法人金融机构在内的10家银行业金融机构，截至2023年3月，辖区金融机构存款余额325.49亿元，较年初增长5.74%,贷款余额216.23亿元，较2023年初增长1.71%。

伴随着城镇经济的发展，居民金融消费需求日益增加，当前其金融消费的主要形式为存贷款、购买银行理财产品、保险产品、证券投资以及互联网理财产品。通过开展问卷调查发现: 2022年，家庭户均金融资产占家庭总资产的27.04%。从金融资产种类看，家庭银行定期存款、公积金、现金及活期存款分别占总资产的53.08%、16.26%、12.59%，银行定期存款占比最高。购买理财、基金和股票等中高风险产品的家庭分别占26.25%、3.75%，持有金额分别占总资产的3.84%和0.27%，居民家庭更偏好无风险金融资产。

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元宝山区金融消费者权益保护工作情况

金融消费者权益保护机制初步建立。在国家金融监督管理总局组建前，中国人民银行作为地方金融消费者权益保护工作的主管单位之一，在内部成立了金融消费者权益保护领导小组，具体负责金融消费者权益保护工作的开展和实施。同时建立金融机构联席会议机制，由中国人民银行牵头，组织辖区金融机构定期召开联席会议，加强金融消保的监管联动，强化信息共享和协作。此外，中国人民银行对辖区金融机构定期开展金融消费者权益保护评估工作，综合运用现场与非现场评估手段对金融机构金融消保工作开展评估和监督，以此督促和引领金融机构提升金融服务水平。

金融消费者投诉受理与处理电子化渠道日益成熟。2015年，金融消费者权益保护信息管理系统全面上线运行，截至目前，系统已经发展成熟并实现了与全国银行业金融机构全面对接。在此基础上，中国人民银行还通过金融消费者投诉数据统计监测分析系统、银行业金融机构客服电话和金融监管部门转办等途径处理金融消费者投诉。此外，为了保障特殊群体的合法权益，辖区银行业金融机构长期保留传统投诉渠道，消费者可以直接到金融机构或者相关部门，现场反映问题。金融消费者权益保护电子化渠道与传统渠道相辅相成，确保了金融消费者合法权益得到有效保护。在2020年全年投诉数量中，通过传统渠道的现场投诉几乎占全年量的100%，但这一数字在2021年则下降为71.42%，电子及其他投诉渠道使用率正在逐步增加（图1、图2）。

图1 2020年金融消费者投诉渠道占比

图2 2021年金融消费者投诉渠道占比

数据来源｜金融消费者投诉数据统计监测分析系统

金融消费侵权逐渐呈现出无边界特征。以往县域地区的金融交易多局限在传统的机构网点内进行，有较为明显的有界性特点，即使通过互联网交易也多是在正规金融机构的网上银行、证券系统等平台上达成交易，这使得金融交易处于有界管理状态。但是，随着互联网金融产品的下沉，在县域地区，正有越来越多的金融交易脱离传统金融机构的范畴，产生大量跨地域交易，非面对面交易有时给监管机构带来难以面对面调节的困境。

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弱势金融消费者群体权益保护工作的挑战

普惠金融重点群体金融消费范围有待扩展。普惠金融重点群体在金融消费时，一是群体经济水平普遍不高，难以符合银行业金融机构产品投放门槛。二是普遍存在经营能力弱、家庭创收能力不足的问题，贷款偿还能力较弱。三是部分特殊群体客户信息不完整，存在本人无法到场或客户自身原因不愿开立司法公证的委托书等情况。以上种种情况限制了其金融消费范围。

县域地区金融消费者权益保护工作体系有待完善。县域地区金融消费者权益保护工作存在投诉渠道畅通但处理机制不健全的问题。中国人民银行分支机构虽然成立了金融消费者权益保护工作领导组织，但与市场监督管理机构和司法机构缺乏沟通，未形成完整的工作体系，以至于部分复杂问题在处理阶段缺乏有效的调解机制和法律援助。普惠金融重点群体本身属于弱势群体，法律知识相对欠缺，在投诉渠道畅通但处理机制不健全的情况下，易导致矛盾的升级，甚至产生群体性事件。

金融机构内部制度约束和人力资源有待补足。当前，银行业金融机构制度体系建设相对较为完善，但在实际办理业务中，尤其是针对特殊消费者群体，存在有制度无作为、有作为无制度的矛盾，缺少集制度与操作于一体的解决方案，存在“特事特办"的操作风险。同时，县域银行业金融机构工作人员素质差异较大，并且缺少法律及突发事件应急应对等方面的复合型人才，难以满足特殊消费者群体的个性化服务需求。

金融产品供给与需求有待匹配。县域地区在金融产品供给上，一方面产品设计仍然多停留在存取款、信用卡、抵押贷款等基础金融服务上面，由于普惠金融重点群体经济实力普遍较弱，风险承担能力不足，部分银行业机构贷款类、理财类产品门槛设置相对较高，业务服务有效面相对较窄。另一方面，随着金融科技的发展，已经通过线上渠道下沉到基层的金融产品，同样因为特殊消费群体的特定性，对线上金融产品缺乏足够的辨识能力和操作能力，出现误操作等问题，更有甚者成为网络诈骗的受害者，造成较大的经济损失。

针对重点群体的担保机制和托底政策有待健全。目前，元宝山区银行业金融机构中，与民政、残联、政府性担保机构等合作的近乎为零。其原因有两方面，一是缺少统一牵头部门引导，对于弱势消费群体的关注度都有待提高。二是缺少明确责任分工及制度约束，造成联动缺动力、互动缺桥梁。商业银行在提供公益性和普惠性服务时，存在成本收益倒挂的情况，而县域地区金融体系不健全，政府部门相关风险补偿机制、贴息、担保等配套政策又不到位。截至目前，辖区内尚无相关配套政策。

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相关建议

建立完整的县域地区金融消费者权益保护体系，为普惠金融保驾护航。缺乏金融消费者权益保护的普惠金融是不可持续的。建议在县域地区成立覆盖市场监督管理部门和司法部门的基层银行业金融机构金融消费者权益保护委员会，明确各金融机构主管部门及职责，制定更为细分的金融消费者权益保护工作办法、个人客户信息保护管理办法、客户投诉处理办法、消保服务考核办法等相关制度。在制度中对于特殊群体和弱势群体的相关服务要做出重点说明，保证在提供金融服务过程中既有作为又有制度。同时，加强同政府和司法部门的沟通联系，由政府拨付专项资金，联合司法部门成立县域金融调解委员会，作为县域地区金融消费者权益保护体系的重要一环，本着保护弱势群体的原则，妥善处理金融相关的法律纠纷。

创新金融服务方式，开发更具针对性的金融产品。在服务手段上，继续推进移动支付服务在农村地区的普及和场景应用，解决农村地区物理网点不足和金融资源有限且分布不均的问题，提高低收入群体金融服务可获性。在产品开发上，地方法人金融机构在产品开发上更为灵活，应更加注重根据低收入者、老年人、农民工等弱势群体的特点，设计和开发适合其需要的小额贷款产品和期限较短、安全性高的理财产品，防止老年人受到误导性或欺诈性金融产品的销售。

量身打造金融宣传教育，多维度普及金融知识。普惠金融重点群体在金融消费中属于弱势群体，提高这一群体的金融知识水平和风险意识，是保护其免受不良金融服务或因不了解金融产品特点和风险而受到损害的关键。首先，应结合弱势金融消费者群体的特点，探索个性化、全方位、多层次的宣传方式，既保留传统宣传渠道，如针对视障人的广播电台，也要注意新媒体平台的运用。其次，在制定宣传计划时也应充分考虑受众的特殊情况，多用实际案例、图片漫画以及在线问答等简洁易被接受的形式进行新政策、新服务、新产品和金融法律法规的宣传。最后，要主动出击。中国人民银行牵头发动辖区金融机构开展金融宣传和帮扶活动，将金融知识和金融政策送到田间地头，帮助重点群体解决急难愁盼的现实问题。

强化政府政策支持，让低收入群体在金融活动中更有底气。根据地区实际情况，政府应主动作为。一是综合利用各种财税手段减轻农业生产负担，提高农民收入水平。农业是我国普惠金融重点支持产业，同时农民也是县域地区普惠金融重点群体的主要组成部分，政府应该对农业等弱势产业实行政策倾斜和重点关注。二是尽快完善县域地区政府担保平台，加强政银合作，为低收入群体提供托底政策，发挥政府在弱势群体金融活动中的缓冲和风险抵补作用，化解金融信贷风险。

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